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第十五届“辽宁法治论坛”获奖论文

借鉴枫桥经验,加强和创新社会治理

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作者:大石桥市  李兴军   张时嘉

发布时间:2019-10-09 10:10

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1963年毛泽东主席亲笔批示向全国推广“枫桥经验”,至此“枫桥经验”在不同历史时期走出了一条既具有自身特色,又符合中国国情的道路,一直引领着基层社会的治理方向。习近平总书记在十九大报告中深刻阐明了新时代中国特色社会主义思想和国家治理的基本方略,明确指出全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,并且要在本世纪中叶实现这一宏伟目标。为此,必须加强和创新社会治理,打造共建共治共享的社会治理格局,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

一、社会管理到社会治理的演进

中国共产党十八届三中全会正式提出社会治理的命题,标志着我国社会管理理论与实践的发展与创新达到了一个新的高度。随着形势的变化和发展,在党的十八届五中全会上,我们党深刻总结了以往我国社会治理的经验和教训,提出要加强和创新社会治理,并且要按照“四化”的标准来推进,构建全民共建共享的社会治理格局。

从“社会管理”到“社会治理”,是十八大以来的一个重要变化。“管理”与“治理”虽然只有一字之差,反映的却是理念上的重要创新。管理是“以我为主”,运用各种手段和要素,达到组织目标,更多的是行政色彩。而治理则强调机制的作用,核心在于法治,即以法律手段调节社会发展中的各种关系,化解社会矛盾。习总书记指出,“社会治理是一门科学”“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。

二、加强和创新社会治理,社会化是基础

社会治理的社会化,是指社会治理比以往任何时候更需要依靠全社会的力量,发挥全体民众的智慧,从公开问题到解决问题,治理机制要照顾到各方面的利益,治理能力要能够满足人民群众更高层次的需求。社会化意味着我国的社会治理工作并不是哪个(些)人、哪个(些)部门的专属职责,而是整个社会面临的共同任务。在这个过程中,各级党委、政府要充分发挥组织、协调功能,鼓励、支持和促进社会各方面都参与到社会治理工作中来。这是加强和创新社会治理的社会基础。

1、社会治理社会化,机制创新是关键。科学合理的机制,既是强化基层基础建设、提高凝聚力和战斗力的重要保障,也是推进社会治理创新的前提和保证。比如在社区,要通过构建社工培养机制,形成专业社工制度;建立社会化招募、培训、遴选、服务、评价、激励等机制,将志愿服务由行政推动转为自主行为;强化完善保障机制,逐步提高社干、社工、辅工等人员待遇;建立工作责任制,强化对服务群众情况的督查,以严格的监督来保障服务水平的提高。通过创新构建社会力量整合机制,开展区域共建共治共享等途径,最大限度地整合社会各方面力量,形成社会治理社会化合力。

2、社会治理社会化,基层党组织是核心力量。基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础,是贯彻落实党的路线方针政策的战斗堡垒。加强和创新基层社会治理,关键在党,重心在加强基层党组织建设。要看到,伴随社会治理的转型变化,基层党组织的战斗堡垒作用不可或缺。在城镇化进程加快的大趋势下,要以基层党组织全面覆盖为目标要求,构建基层治理网络,统筹社区党政资源、社会资源、市场资源、群众资源,实现社区各方上下联动、共建共享的良好局面。强化基层党组织的领导核心地位,使社区多元利益主体在党组织的统筹协调下,形成多元互动、优势互补、共建共享的社区治理新格局,构建基层党的建设“全面覆盖”的社区治理结构。同时通过探索“党建+”服务模式,开展“走帮服”连心行动,以基层党建水平的提升促进社会治理社会化水平的提高。

3、社会治理社会化,群众参与是基础。应进一步激发群众的参与热情,努力形成社会治理人人参与的良好局面。一是实行信息公开,保障群众知情权。广大群众只有对社会治理事项充分知晓,才有参与的可能性。要将公共决策和社会治理事项等信息实行全方位公开。只有实行信息公开,才能使政府机关及其相关部门的职责权限、决策程序、决策结果、评价体系等为广大群众所知晓,才能拓宽群众参与社会治理的渠道和方式,确保社会治理不被群众所抵制。二是广泛听取民声,保障群众参与权。提高社会治理水平,必须保障群众的参与权,让民之诉求、民之愿望、民之才智成为各级政府公共决策的依据和目标。要健全完善群众参与公共决策的机制。只要与群众利益密切相关的事项出台或实施前,都需严格实行公示、听证、咨询、质询、旁听等制度,广泛听取群众意见,确保决策过程让群众参与、决策结果让群众满意。要采取行之有效的方式,不断提高群众对公共决策、重要政策制定和执行过程的参与度,形成政府与群众之间有效的沟通和良性互动,增强社会治理的有效性。三是充分尊重民意,保障群众表达权。表达权是群众参与社会治理的关键所在。没有表达权,知情权和参与权就会失去意义。因此,各级政府在公共决策、重要政策出台和重要社会治理事项决定之前,都要把广大群众的聪明才智汇集到政府的决策中来。四是畅通反映渠道,保障群众监督权。监督权是群众参与社会治理的重要保证。有效的群众监督,既可防止权力损害群众利益,也能提高为群众谋取利益的成效,更能保证政府公共决策的正确性和执行的有效性。

三、加强和创新社会治理,法治化是保障

社会治理法治化,是指推进社会治理工作既要依法进行,又要有法治理念和法律制度作保障,这无疑是建设法治国家、法治政府、法治社会的必然要求,也是加强和创新社会治理的法律保障。法治作为社会治理创新的最优模式,应该回应社会发展过程中面临的种种问题,提高社会治理的法治化水平。

1、牢固树立社会主义法治理念。社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体,是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。把握社会主义法治理念,必须以习近平中国特色社会主义思想为指导,深刻地认识社会主义法治的内在要求、精神实质和基本规律,系统地反映符合中国国情和人类法治文明发展方向的核心观念、基本信念和价值取向。改革开放后,我国逐步建立起较为完备的法律制度,但法律权威的缺失却构成了目前制约法治进展与水平的关键性问题。提高社会治理法治化水平,既要重视制度构建与制度创新,更要注意发掘、培植与发展社会主义法治理念。理念是推动法治进步的一种内在的、隐性的但非常巨大的动力。法治的实现与否,关键不在于法律制度表层的建构,而是依赖于人们的自然习性和逐步养成的法治理念。

2、以法治规范政府权力运行。就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。各级政府和掌握公权的公职人员必须在宪法法律范围内活动,自觉按法定权限、规则、程序办事,决不能以言代法、以权压法、徇私枉法,决不能违规干预司法。”做到这点,最重要的就是增强依法办事能力。要带头依法办事,带头遵守法律,始终对法律怀有敬畏之心,牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念,明确权力界限,做到可以行使的权力按规则正确行使,该由上级政府行使的权力下级政府不能行使,该由领导班子集体行使的权力班子成员个人不能擅自行使,不该由自己行使的权力决不能行使。政府的权力关进制度的笼子里,在法治的框架内开展社会治理,自身成为守法的模范,才能产生良好的示范作用,其治理行动才能得到人民群众的信任、理解和支持。

3、以法治规范公共事务治理。现代社会治理就是在政府引导下,多方社会力量协作共治的过程,目前我国已逐渐形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制机制,对推动经济发展、维护社会稳定、提升政府公信力、增进人民福祉等发挥了重要作用。各级党委、政府、社会组织、公众在治理结构中的地位、职责与义务,需要通过法律确定下来,要坚持制度先行,无规矩不成方圆,科学的制度是社会治理有序进行的基本保障。合理界定政府权力的职能和边界,规范各方的分工与合作。各种治理主体在社会治理体系中各司其职,各尽所能,通过多种途径和形式管理经济、文化与社会事务,共同助力于社会的稳定与发展。政府与市场、政府与社会的关系经由法律规范而变得清晰,政府规范引导,社会组织依法自治,公众依法参与治理,从而使得社会活力得以充分激发,各种社会资源和社会力量都将在社会治理中发挥积极的正面作用。

4、以法治解决各类社会矛盾。政府有义务有责任通过各种形式的普法宣传引导群众通过法律的方式维护自身的合法权益,运用司法手段公正解决和群众切身利益相关的各种矛盾,要“信法”而不是“信访”。通过法律途径解决社会矛盾,必须确立司法的公正性和权威性。公正是法治的生命线,司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。无论矛盾双方在司法裁决中是赢是输,都能认为法律程序是公正的,自身诉求能够得到认真对待。即使政府部门作为当事一方,法官也能公正裁决,群众的正当权益能够得到有效保障。政府部门要带头执行司法判决,维护法律权威。人民群众相信法律是公正的,才会自觉服从法律,愿意通过司法渠道解决纠纷,尊重司法裁决,各种社会矛盾才能通过法律途径以理性的方式和平化解。

四、加强和创新社会治理,智能化是方向

社会治理智能化,就是在网络化和网络空间基础上,通过大数据、云计算、物联网等信息技术,重构社会生产与社会组织彼此关联的形态,使社会治理层次和水平得到提升,使治理过程更加优化、更加科学、更加智慧。提高社会治理智能化水平,契合当今时代信息化、智能化快速发展的实际,是以习近平同志为核心的党中央立足时代前沿、把握发展大势、带领人民共创美好未来的具体体现,也是打造共建共治共享社会治理格局的有力抓手。提高社会治理智能化水平、实现以智能化推动社会治理现代化是一项系统工程,当前尤须抓好以下几方面工作。

1、树立社会治理智能化理念。理念是行动的先导,必须从思想观念上紧跟时代发展的步伐。一是社会治理主体要不断适应新的发展形势,保持治理理念始终与时俱进,主动去拥抱“智慧社会”,创新社会治理方式。在现代化背景下,治理由一元的单向管理向多元共治转变,政府必须明确自身的角色定位,主动适应治理智能化新要求,树立共建共治共享的理念,吸纳社会公众参与进来,并调动起积极性与创造性。二是社会治理主体要构建“大科技理念”,坚持把高新科技的应用作为治理智能化的强大动能。如将人工智能深度学习、自我更新技术运用到新业态安全监管方面,构建基于大数据的研判模型,增强防控工作的动态性、精准性。三是社会治理主体要注重成本与效率的理念,充分利用大数据、人工智能发展带来的极大便利提升社会治理的绩效。四是社会治理主体要坚持以人民需求为导向,通过对公共数据的收集、分析与整合,不断优化业务流程,使信息更加集成、资源配置更加优化、公共产品与服务更加高效优质。

2、提高数字化服务水平。政府部门是社会治理的主导力量,提高其数字化服务水平是提高社会治理智能化水平的重要举措之一。一是整合共享政务数据。全面整合条块分割的政务数据资源,突破政务数据的区域、部门和层级限制,建成对内一体化政务信息系统和对外一体化信息资源共享平台,提升政务数据信息的整合覆盖、分级管理、统筹利用和互认共享水平。二是加强和改进公共服务。深入推进“互联网+政务服务”,有效拓展公共服务职能,扩大政务服务种类和覆盖面,提高公共服务效率,精准有效破解区域、城乡公共服务供需不平衡难题。三是充分发挥法律、标准、示范等的规范引导作用。发挥法律规范、标准引领、示范带动在数据整合应用、平台接入、服务价值、应用安全管理等方面的重要作用,完善权责清单和服务指南,鼓励社会治理主体依法参与政务数据的开发利用,提升政务数据服务社会治理的综合效能。

3、提升社会治理的精准性。据国家统计局数据显示,截至2017年底,中国网民规模达7.72亿人,普及率为55.8%,相比2016年新增网民4074万人。网民数量的大量增加,相对的是社会组织和单位对人口、场所、行业、网络信息的传统约束力明显下降,网络犯罪已然成为现代社会的第一大犯罪类型。海量信息在网络平台上交流涌动,多种思潮在网络媒介中回旋激荡,诸多矛盾也因网络而生,甚至直接助长了一些纠纷与冲突的爆发。且网络信息易隐蔽、传播快、捕捉跟踪难,加上新技术、新业态发展迅速,极易形成监控盲区和溯源死角,这无疑是信息时代给社会治理提出的新挑战,也是现代技术给社会治理带来的“甜蜜烦恼”。但时代要发展,社会要进步,必然离不开高新科技与新兴产业的推动。

社会治理的智能化意味着精准分析、精准治理、精准服务、精准反馈。各类社会治理主体通过获取、存储、管理、分析等手段,将具有海量规模、快速流转等特征的大数据变成活数据,广泛应用于社会治理领域,更好地服务不同社会群体,将成为政府和社会组织实施精准治理、智能治理的重要法宝。

4、增强社会治理的可预见性。现代社会已然进入了信息大爆炸时代,真正实现了"足不出户也能知晓天下事",这股强大的力量正在不停地改变着人们的思维方式和生活方式,对社会治理来说也带来风险的不可控性和难以预见性。总的来看,我国经济社会发展面临的形势是严峻复杂的,表现为短期矛盾和长期矛盾叠加、结构性因素和周期性因素并存、传统安全和非传统安全威胁相互交织,特别是基层社会治理体系较为薄弱等等。以往,政府对经济、社会进行研究的实证数据,主要源于抽样调查数据、局部碎片数据、片面单一数据,有时甚至纯粹基于理论和经验假设,具有较大的局限性和模糊性。大数据技术能够通过交叉复现、质量互换、模糊推演等手段有效提升整合各方面数据资源的能力,使政府决策的基础从少量的“样本数据”转变为海量的“全体数据”,为有效处理错综复杂的社会问题提供新的可靠依据。

在所有的社会治理实践中,最难预测的就是不同于常规的“小概率”危机事件。在危机困境突然爆发时,管理者往往处于非理性决策与经验决策的状态,因而面临更大的风险性。大数据技术则通过GPS设备、RFID设备、视频监控设备、卫星遥感等各种传感器介入互联网终端,使自然与社会运动变化的征兆信息,以传感数据、交易数据、交互数据的方式为人所捕捉,有效减少信息盲点。在具体实践中,相关执法部门之间要加强数据资源的交流,在法律许可范围内和确保安全可靠的前提下,对社会治理相关领域数据进行归集、挖掘及关联分析,强化应对和处理突发事件的数据支撑,构建起智能防控、综合治理的公共安全体系。

5、探索网络化社会治理新模式。目前,社会治理正向社会协同综合治理转变,应充分借助智能互联技术,探索实施“互联网+群众路线”治理模式,调动广大群众积极参与社会治理,扩大参与广度,拓展参与深度。一是坚持以社会主义核心价值观为引领,加强宣传引导,既要掌握在线宣传引导的主动权,弘扬社会正能量;又要推动宣传力量下沉,在城乡社区基层组织进行线下配套制度建设。二是引导和支持民间志愿者和社会团体依法有序参与社会治理,鼓励法律资源经营企业发展智能化设备,整合律师资源,创新法律服务平台,积极参与普法,为群众提供线上线下一站式共享律师资源和法律SOS服务。三是以网络为依托,调动群众参与社会治安综合治理的积极性,丰富群众依法参与社会治理的方式和渠道,形成推进社会治理智能化的强大合力。

五、加强和创新社会治理, 专业化是必然要求

自从人类进入信息化时代,面临的问题就越来越复杂、越来越专业,需要通过专业化分工,让专业人才解决专业问题。分工产生效能,专业化是社会分工的产物,是社会进步的标志,是提高社会治理水平的必然要求。

1、加强专业化人才队伍建设。这是当前加强和创新社会治理最迫切的现实需要。一是要按照“政治强、懂专业、善治理”的要求,提高人才队伍的自身素质和专业化能力,推动治理理念由传统社会管理向现代社会治理转变。二是要以社会需求为导向,加强社会工作者、心理咨询师等各类专业人才培养,建设一支数量充足、结构合理、素质优良的专业化人才队伍。三是要建立健全专业人才薪酬激励机制,解决好专业人才流失过高等问题,切实发挥社会工作者、心理咨询师等专业人才在相关服务领域的积极作用。

2、加强社会心理服务体系建设。心理健康是影响经济社会发展的重大公共卫生问题和社会问题。一是要开展社会心理服务,加强社会心理服务专业人才培养,培植社会心理服务专业机构。二是要推动面向重点人群和重点领域的社会心理服务,重点做好特殊人群的心理健康服务,完善心理咨询、救助、疏导、危机干预、转介等机制。三是要充分发挥心理健康行业协会作用,引导和促进心理健康服务行业规范发展,培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。

3、全面推动社会工作。社会工作是社会治理的重要载体,是实现社会治理专业化的重要抓手。一是要提高政法站位,坚持以人民为中心的发展思想,把服务人民、造福人民作为社会治理的出发点和落脚点。二是要始终坚持问题导向,坚持把群众最关注的问题、最迫切需要解决的问题作为提升社会服务能力的方向。三是要鼓励社会组织、社会团体根据居民需求特点,创新服务方式和自治形式,打造特色服务品牌,吸引居民融入社会融入社区,增加归属感。四是要全面规范公共服务事项,以社区服务中心为平台,实行网格化治理,为各类群体提供一站式、个性化、专业性社会服务,打造全方位、全天候、零距离的社会服务机制。五是要充分发挥专业引领作用,引导志愿者辅助开展社会工作服务项目。整合党政、市场、社会三类资源,组建志愿服务团队,大力推进志愿活动常态化,推动形成邻里互助的良好风气,以社区为基本单位提供助老、助幼、助残、助孤、助病、助独、助特的“七助”服务,实行志愿服务积分管理,调动社区居民参与热情。六是要大力推进农村社会工作,完善农村留守人员关爱体系,为农村留守儿童、妇女、老年人等群体提供专业社工服务。七是要不断拓展社会工作专业服务范围,推动面向残障康复、精神卫生、社区矫正、戒毒康复等领域的专业社工服务。

作者:李兴军,大石桥市检察院法律政策研究室副主任;张时嘉,大石桥市委政法委、常务副书记

通讯地址:大石桥市二高街6号(李兴军),大石桥市人民大街5号(张时嘉)  邮 编:115100,电子邮箱:YKDSQYIJUN@163.COM(李兴军)


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