大石桥市人民检察院  田玉平

“枫桥经验”其核心内容是“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”，其本质是在社会综合治理领域如何服务群众，其目的是有效预防和妥善化解基层一线矛盾纠纷。1963年，毛泽东主席就“枫桥经验”批示“各地仿效，经过试点，推广去做”，从此，“枫桥经验”成为矛盾纠纷排查和化解的典型经验。在不同的历史阶段，“枫桥经验”随着社会矛盾的转化而不断丰实和创新，在实践中不断发展，在发展中不断升华，并赋予其更多更独特的内涵，成为维护社会稳定的基础性工作和重点环节，为当地的社会长治久安提供了根本保障。

现在，“枫桥经验”已发展成为一个完备的基层社会综合治理方案，构建了“组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前”（“四前”工作法）的有效预防和化解矛盾纠纷的工作机制，形成了分管领导包线，党政领导、政法部门领导和经济社会管理部门包片，机关干部第一责任人包村的“三包责任制”，完善了镇、村（社区）、企业三级有机联动和全民动员的工作制度。在组织网络上实现了齐抓共管社会治安促进社会和谐稳定的工作格局。

在“枫桥经验”不断成熟和发展历程中，司法机关始终是关键和纽带，是发展“枫桥经验”的主力军。从“枫桥经验”来看，司法机关始终把如何处理好上访人及上访案件作为主抓手和突破口，做到了所倡导的“走得进群众的家门、坐得下群众的板凳、拉得起群众的家常、解得了群众的困难、帮得上群众的救助”的目标和要求。具体工作中，司法机关通过采取调查研究、教育群众、抓住个性、循序渐进、讲究语言、创建载体“六步工作法”，形成了融洽的气氛，使得上访人满意、上访案件得到妥善处理。

“枫桥经验”之所以能够历久弥新，具有旺盛的生命力，根本原因在于坚持“相信群众、依靠群众,从群众中来、到群众中去”的群众路线。如何借鉴“枫桥经验”来抓好综合治理服务工作和构建良好社会关系，笔者认为应做好以下工作：

    一、 深刻认识综治和调解工作的不足

(一)法治理念树立得不牢。迷信“人治”、迷信权威、迷信上级，遇到问题时不能习惯地形成法治思维，特别是在面临多种问题或是棘手问题时，不能首先应用法律规定和法治精神研判处理问题，有法不依、处理粗糙、案结事未了的现象仍然存在。

(二)调处化解矛盾的意识错位。一是防范意识不强。对于影响稳定的问题重事后处置轻事前防范，出了问题也不能正确地分析事件的来龙去脉，查找出现问题的根源，不能从源头上去解决，而是被动应付，哪儿漏哪儿堵。二是推、拖思想严重。部分同志不能正确地理解群众的合理诉求，不能沉下心来倾听群众的呼声，特别是遇到复杂、难缠的纠纷不是积极调处，而是采取能推就推给其它部门，能拖就拖着不管的办法，表现出不负责任，不作为，使矛盾纠纷越演变越复杂，进而越来越难处理。三是官本位思想严重。少数领导干部把个人权威凌驾于法律之上，以言代法、以权压法、徇私枉法的现象时有发生，阻碍了群众正常表达利益诉求，损害了群众的合法权益。

(三)化解矛盾纠纷的方法简单。在解决矛盾纠纷的过程中，少数干部不能正确把握运用法治原则和精神，不能做到统筹兼顾，灵活处置，一味强调运用行政手段解决纠纷，不仅影响了行政功能的发挥，而且背离依法解决矛盾纠纷的初衷，损害了法治的权威和尊严，还容易酿成恶性群体性事件，影响社会稳定。一些地方政府部门为了促使当事人息诉罢访，采取“花钱买平安”的办法，一味迁就上访人员，从经济上满足其无理要求，这在一定程度上助长了其他人的攀比思想，增加了矛盾纠纷化解的难度与成本。

二、学习枫桥经验，构建矛盾调处化解新机制

（一）探索多方联动的综合治理新思路。“枫桥经验”形成了矛盾纠纷排查调处渗透到边、工作到底的机制，最大特点是把各种力量动员起来共同参与到矛盾纠纷排查调处工作中，最大限度地排查和化解了矛盾纠纷。以农村为例借鉴“枫桥经验”，可结合实际，以基础信息为引领，以农村社区为平台，以群众工作为主体，以人民满意为目标，按照“网格化管理、组团式服务”，充分整合社会各方面力量资源，形成调处化解矛盾纠纷整体合力。组建社会应急指挥中心，实施统一受理、分级联动，积极推行“十户联防”，提高应急处置能力和水平。下移矛盾纠纷排查重心和力量，依靠群众，联系群众，发动群众积极投身和参与矛盾纠纷排查和社会综合治理工作。

（二）完善功能齐备的综合服务新平台。目前，很多地方成立了审批服务管理局，乡镇成立了便民服务中心，县、乡成立的政务服务机构，其功能仅局限于为民提供政务服务。借鉴枫桥镇社会服务管理中心工作职能和框架，我们可以以政务服务管理局和便民服务中心为平台，扩充功能，把政务服务扩充为社会服务，将社会管理、维护稳定、平安建设、咨询服务等纳入政务服务体系，设立法律咨询、社会事务、信访诉求、事务求助等功能区块，形成集民政、计生、社会综治、流动人口与管理、信访、社会保险和劳动保障、公共安全、司法、警务、帮教、党员服务等于一体的综合服务平台，分门别类为民排忧解难，为居民提供“一站式”社会管理服务，形成信息共享、人员整合、集中办公的社会服务新模式。同时，将服务网络功能进一步向村委会（社区）拓展，形成横向广纳民生需求服务内容、纵向直接到底的服务站点的网络框架，建设功能齐备的综合服务新平台，将服务工作重心前置和下移，更好地为群众提供便捷服务。

（三）创建深入基层一线的警务新模式。充分发挥公安机关在社会综治服务管理主力军的核心作用，借鉴枫桥群众警务模式，在村委会（社区）设置警务站，形成以行政区域为依托，社区警务站为中心，村级警务点为支持的群众警务新格局。把警务窗口前移，到群众中去，与群众打成一片，主动了解民意所在，想人民群众之所想，急人民群众之所急，解人民群众之所忧。可结合农村实际，先在乡镇试点，后逐步在县级范围实施。同时，警力下沉，重心下移，打造综合性服务实体，做到“扩大功能区、缩小办公区、美化生活区”。将社区警务室建在重点部位、乱点地区，提高群众见警率，实现24小时亮灯，让警务室真正成为民警工作的“落脚点”、掌握社情民意的“信息点”、及时发现处理问题的“执勤点”和为民办事的“服务点”。实施“警务广场”战略，以民意所向作为警务决策的起点，在网上实现电脑、电视、手机“警务广场”三屏联动，最大限度畅通吸纳社情民意渠道。

（四）搭建矛盾纠纷排查调处的新格局。“依靠群众,发动群众，就地化解矛盾，小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的矛盾排查化解模式是“枫桥经验”的核心内容。借鉴枫桥经验有的地方做法是:一是实行“矛盾处理两级审核，分流处理”，要求在纠纷发生的当天当时必须调查清楚，包括分析案情、查看笔录、补充证据，然后分流；二是充分调动多方力量，确保将矛盾纠纷化解在萌芽状态，村、组筑起预防和化解矛盾纠纷的第一道防线，派出所司法所成立联调中心，成为预防和化解矛盾纠纷的第二道防线，县、市公安局联合其他部门组成的医疗卫生、劳资纠纷等专业调解组织是最后一道防线，三级矛盾纠纷排查调处机制有效遏制了矛盾激化，减少了信访案件和积案产生。笔者认为还可以进一步深化和推行矛盾纠纷排查调处“六道防线”，即村级调处防线、组（居）调处防线、乡镇调处防线、市直机关行业调处防线、市级分管领导调处防线、市级主要领导调处防线机制，完善以社会矛盾调处中心为平台，对矛盾纠纷进行采集归总、分流督办、分级化解、考核问责，并设立“纠纷谈判专家库”，整合“三大调解”资源，构建人民调解与行政调解、司法调解紧密衔接的“六道防线”大调解工作体系，实行诉调对接、检调对接、警调对接整体模式，确保全市社会矛盾纠纷调解工作一般矛盾纠纷不出村、较大矛盾纠纷不出乡（镇）、重大疑难矛盾纠纷不出地区。

三、结合枫桥经验，运用法治方式做好矛盾纠纷调处工作

(一)加大法制教育，切实增强干部依法办事的观念。习近平主席指出“要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”在维护社会稳定的工作中，调解纠纷是治标，预防纠纷才是治本。预防和化解纠纷最好的办法就是加强公民法律知识的普及宣传，通过推进法律“八进”、上法制课、宣讲法律、法规及有关政策等方式，大力开展普法活动，营造法治氛围。坚持定期上法制教育课，普及《宪法》、《民法》、《信访条例》等法律、法规，提高公民的法律意识。针对具体情况，推进公共法律服务体系建设，在公民中开展相关法律、法规的宣传和咨询，帮助群众理解政策，加强与群众的沟通，从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。

(二)加强对矛盾纠纷排查调处工作的领导。做好矛盾纠纷排查调处工作，领导是关键。县、乡镇两级党委、政府的主要领导。作为维护一方平安的第一责任人，要把矛盾纠纷排查调处工作纳入重要议事日程，支持基层人民调解组织的工作，重视发挥基层司法所职能作用，切实落实领导干部公开接访、领导包案制度，对人民群众反映强烈的热点、难点问题，要亲自抓，亲自过问，认真落实领导责任制，把矛盾纠纷排查调处工作直接与领导干部的政绩挂钩，以维护人民群众的根本利益，化解各类矛盾纠纷，保持社会稳定。

(三)坚持依法行政、依法管理，把各项工作纳入依法运行的轨道。我国的立法工作已取得很大成绩，对社会生活各方面的依法管理已具备了基本的前提条件。为了形成规范有序的社会秩序，一方面，要坚持依法行政，把对社会生活的管理纳入依法进行的轨道，既要加强管理、严格执法，又要防止和减少公务人员违法或不当行政造成对公民、法人合法权益的侵害；另一方面，各行业、各单位也要依据各项法律和法规依法管理，使管理者和被管理者都明确各自的权利和义务，并自觉履行。坚持“属地管理”的原则，即问题发生在哪，就由哪处理，做到小事不出村，大事不出镇。处结这些纠纷与个人政绩挂钩。建立人民调解权力清单、责任清单和负面清单制度，建立离任和调离查纠制度，对在任期内的矛盾隐患离任或调离时必须处结。否则要追究当事人的政治责任。

(四)建立反应快捷的社会矛盾纠纷调解队伍。从三个方面建设：一是坚持把加强基层基础建设和增强调委会的整体功能放在重要位置上，不断加强组织网络建设。二是大力加强对从事社会矛盾纠纷调解人员的业务培训，提高他们对各类社会矛盾和纠纷的调处能力。定期调整调解队伍，把素质好、业务能力强、懂法律、热爱调解工作的同志充实到调委会来。三是要继续完善行之有效的社会矛盾纠纷调处制度，定期开展各类纠纷排查活动，层层梳理辖区内的纠纷苗头和隐患，将问题发现在萌芽，解决在基层。掌握不同时期、不同地域、不同人员发生矛盾纠纷的特点和规律，制定工作预案，把疏导和预防工作做在前头，做到心中有数，遇事不乱，防患于未然。

(五)建立协调联动机制，提高化解矛盾纠纷的工作效率。由于当前引发各类矛盾纠纷的原因很多，涉及到政治、经济、法律、行政管理等诸多方面。因此，要建立健全矛盾纠纷排查调处协调联动机制，积极搭建跨区协作平台。一是发挥“一办三中心”作用，依托县区社会矛盾排查调处办公室，对重点矛盾纠纷，确定案件的牵头单位和配合单位，协调各单位上下配合、左右联动，共同做好调处工作；二是发挥乡镇和调委会的作用，及时化解各类纠纷。乡镇(街道)和调委会要定期对复杂疑难的民事纠纷进行专题研究讨论，专项治理，调处各类民间纠纷及各种热点难点问题。调解不成的，可引导进入法律程序，杜绝越级上访的发生。

(六)建立动态管理档案，实行案件督办销号制度。对每一起有影响的矛盾纠纷，要提前预见、超前介入，建立专门档案，并由专人办理、逐一化解，及时向上级有关部门反馈情况，跟踪回访当事人，从而形成一体化的矛盾排查新机制。

（七）继续深入探索发展“枫桥经验”。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代。这也意味着全国政法工作进入了新的发展阶段。基层群众对于民主法治建设、公正可预期的良法善治、参与社会事务的呼声越来越强烈。2018年中央政法工作会议提出，“枫桥经验”要由促进乡村治理体系建设向促进城镇、社区治理体系建设延伸。这给新时代“枫桥经验”提出了新的发展要求。基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。因此，要继续深入探索枫桥经验，健全以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型社区治理体系，促进民事民议、民事民办、民事民管。十九大报告强调：要强化法治的保障作用，引导社会成员养成在法治轨道上主张权利、解决纷争的习惯。如今，互联网已经融入到了社会生活的方方面面，深刻改变了人们的生产和生活方式。因此，要总结推广“网上枫桥经验”，推动社情民意在网上了解、矛盾纠纷在网上解决、正面能量在网上聚合，努力使社会治理从单向管理向双向互动、线下向线上线下融合、单纯部门监管向社会协同转变，既要通过网络走群众路线，深化智能化建设，让百姓在指尖办成事办好事，又要把“鼠标”与“脚板”结合起来，把“面对面”与“键对键”结合起来。在线上线下，综合利用法律资源，引入法律资源采购、律师共享、免费和有偿法律服务等方式，普及法律，让知法懂法者在纠纷解决过程中受益，促进社会成员法治意识的提高，从根本上形成预防、减少和化解社会矛盾的新机制，使基层社会治理真正走上法治化道路，促进社会长治久安。

作    者：田玉平   大石桥市人民检察院未成年人刑事犯罪检察科  副科长

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