大石桥市人民检察院 王纪宁 张鹤群
“枫桥经验”是社会治理的宝贵财富。在建设社会主义法治国家、构建和谐社会的新形势下,如何进一步发展创新“枫桥经验”,不断赋予其新的科学内涵和时代特征,充分发挥“枫桥经验”在法治建设中的独特作用,是摆在我们面前的一个重要课题。
一、“枫桥经验”历久弥新的内在魅力
“枫桥经验”从诞生至今，已经历了40多个风雨春秋，但其内在魅力却历久弥新，逐步成为基层化解矛盾纠纷、社会治安综合治理和维护社会和谐稳定的典型经验，其原因就在于其以人为本、以基层为基础不断发展创新。
1、“枫桥经验”的发展历程
“枫桥经验”诞生于20世纪60年代的社会主义教育运动,根据不同的时代背景,其发展历程可大致划分为诞生、推广、发展和创新四个阶段。
“枫桥经验”之诞生。1963年,在全国性的社会主义教育运动中,当时的诸暨县枫桥区坚持少捕人,依靠群众,以说理斗争的形式把绝大多数“四类分子”（地主、富农、反革命分子、坏分子）改造成为新人,创造出“依靠和发动群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少、治安好”的成功经验。同年11月22日, 毛泽东主席亲笔批示：“要各地仿效,经过试点,推广去做”。此后, 又两次对“枫桥经验”作了批转,“枫桥经验”由此成为全国政法战线的一面旗帜。
“枫桥经验”之推广。十年动乱时期,“枫桥经验”被诬蔑为“修正主义的黑样板”、“资产阶级人性论”的“典型”,推广工作一度中断。但枫桥的干部群众始终坚信自己的做法是正确的,坚持做教育、挽救、转化人的工作,坚持对“四类分子”实行思想教育、生产劳动和监督管理,同时还创造出了就地改造流窜犯、帮教失足青年和一般违法人员的成功做法。十年动乱结束后,又在全国率先对“四类分子”评审摘帽,为全国范围开展这项工作提供了范例。1979年2月5日,《人民日报》发表题为《摘掉一顶帽,调动几代人――记诸暨县枫桥区落实党对四类分子的政策》的长篇通讯,再一次肯定和推广“枫桥经验”。
“枫桥经验”之发展。进入80年代,随着社会的变革、体制的转型、利益的调整和观念的更新,人民内部矛盾大量增多,民间纠纷大量产生,如果处理不好,将直接影响社会治安和稳定。针对新的时代背景和历史任务,枫桥的干部群众在合力推进经济发展的同时,大力加强社会治安综合治理工作,坚持“组织建设走在工作前、预测工作走在预防前、预防工作走在调解前、调解工作走在激化前”,创造了“党政动手、各负其责、依靠群众、化解矛盾、维护稳定、促进发展,做到小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”的成功经验,实现了“矛盾少、治安好、发展快，社会文明进步”的良好局面。“枫桥经验”发展成为社会治安综合治理的一个典型。
“枫桥经验”之创新。进入新世纪,我国进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新时期。随着改革的深入和社会主义市场经济的发展,一些体制性、结构性的深层次矛盾和问题开始显现,群众的法律意识不断增强,维护自身合法权益的诉求日益强烈。为此,枫桥及绍兴各地坚持“枫桥经验”基本精神,突出“以人为本”这一理念,靠富裕群众减少矛盾,靠服务群众化解矛盾,靠组织群众预防矛盾,不断发展创新“枫桥经验”,不断赋予“枫桥经验”以新的科学内涵和时代特征,“枫桥经验”逐渐成为维护社会和谐稳定的典型经验。
2、“枫桥经验”的特征
回顾“枫桥经验”40多年的发展历程,人们总会惊叹于它的生命力。因为一般来说,经验总是为一定历史时期服务的,是一种时代发展需要的产物。正因为每一种经验带有明显的时代烙印,所以许多曾经红火一时的经验都随着时代的变迁而慢慢退出了历史舞台。而“枫桥经验”则跨越了从传统的计划经济到社会主义市场经济两个历史时期,却如常青树般始终保持旺盛的生机和活力,其原因何在?我们认为,根本原因在于“枫桥经验”具备与时俱进的本质特征,能随着时代的发展而不断创新。
“枫桥经验”的实质是以人为本。一个能保持长久生命力的经验,在其具备鲜明时代特征的同时,必定具有其超越时代的科学内涵和精神实质。那么,“枫桥经验”的实质是什么?其实质就是以人为本,就是尊重人、理解人、关爱人、教育人、提高人。纵观“枫桥经验”的发展轨迹,贯穿其中的始终是“以人为本”这条主线。即使是在“以阶级斗争为纲”的年代,他们也把“四类分子”当人看,坚持按照“政治上区别对待,经济上同工同酬”的原则和“给出路”的政策,尊重“四类分子”及其子女的人格和基本权利。新时期的“枫桥经验”更是突出人本关怀,如对外来建设者实行本地化、亲情化管理,在政治、生活、工作、教育等方面体现平等和关爱；对归正人员“不推一把拉一把,不帮一时帮一世”,做到帮心、帮扶、帮富；对青少年加强思想政治和法制道德教育,着力提高他们的素质；对困难群众认真落实各项帮扶救助措施,体现社会主义大家庭的温暖,等等。
“枫桥经验”的优势是基层基础。相信群众,依靠群众,从群众中来,到群众中去,这是我们党的群众路线,也是“枫桥经验”的基本内涵,更是“枫桥经验”的精髓所在。“枫桥经验”诞生之初,其基本精神就是依靠群众,教育、改造人；在社会治安综合治理过程中,又始终坚持群防群治,以无限的民力来弥补有限的警力；在化解新时期各类社会矛盾中,更是着力强调基层基础,坚持“预警在先、苗头问题早消化；教育在先,重点对象早转化；控制在先,敏感时期早防范；调解在先,矛盾纠纷早处理”,最大限度地把问题解决在基层、解决在萌芽状态,努力做到“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”。
“枫桥经验”的灵魂是不断创新。“枫桥经验”出自枫桥,但不限于枫桥。近几年来,各地按照“枫桥经验”的基本精神,结合实际,积极探索,大胆实践,在基层平安创建、外来人口管理、村民自治、信访工作等方面创造了许多有效的经验。如在基层平安创建方面,探索了“八创八进”模式；在外来人口管理方面,探索了“老乡管老乡”的新模式；在加强基层 建设方面,出现了诸暨的“村务简报”、绍兴县的“夏履程序”、嵊州的“八郑规程”、新昌的“乡村典章”、上虞的“警示公约”等一批典型。正是各具特色的探索和实践,使得“枫桥经验”这面旗帜更加鲜艳夺目。
二、落实“枫桥经验”，推进社会主义法治建设
实行依法治国,建设社会主义法治国家,这是我们党领导人民治理国家的基本方略和奋斗目标。面对新的形势和任务,“枫桥经验”要继续发挥自身独特的作用,首先必须理清“枫桥经验”与法治建设的关系,只有这样,才能找准两者的结合点,明确下一步的发展方向。
1、“枫桥经验”与法治建设有着密切的内在联系
两者的根本目标是一致的。“枫桥经验”和法治建设的目标都是服务大局、维护稳定、促进和谐。“枫桥经验”是化解矛盾的经验,它发源于化解矛盾,服务于化解矛盾,丰富于化解矛盾,又在化解矛盾的实践中不断得以发展创新。而化解矛盾的目的是为了和谐人际关系,维护社会稳定,促进经济发展；法治建设着眼于发展社会主义政治,通过调节社会各种利益关系来维护和实现公平正义,运用法律来规范社会各种组织和人们的行为,维护理性的社会秩序。法治为激发社会活力创造条件,为维护社会安定提供保障,为人与自然的和谐提供制度支持,为经济发展创造良好的社会环境。
两者的基本原则是一致的。“枫桥经验”与法治建设都强调坚持党的领导。“枫桥经验”的基本精神就是发挥党的政治优势,坚持党的群众路线。“枫桥经验”本身也是在党的领导和倡导下得以诞生、推广并不断创新、发展的。而我们讲的法治,是中国特色的社会主义法治,是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。
两者的本质是一致的。“枫桥经验”与法治建设的本质内涵都是以人为本。“枫桥经验”是以人为本的经验,它尊重人、理解人、关爱人、教育人、提高人,注重规范人的行为,维护人的权益,提高人的素质,和谐人的关系。法治建设的核心内容就是制约公权、保障民权,制约公权最终也是为了保障民权,重视人的价值和尊严,维护人的合法权利,满足人的各种需要,促进人的全面自由发展。
两者的基础是一致的。“枫桥经验”与法治建设都要求加强和重视基层基础。“枫桥经验”是强化基层基础的经验。“枫桥经验”始终坚持走群众路线,尊重群众的首创精神,注重发挥基层组织的作用,立足于预防和及时化解矛盾,做到矛盾不上交,就地解决,努力以基层的稳定促进全局的稳定。而推进基层社会政治建设,健全基层自治制度,规范基层管理,加强面向基层的普法教育,提高公民的法制观念和法律素质等,又都是法治建设的重要任务和内容。
2、“枫桥经验”与法治建设是相辅相成的
法治建设为“枫桥经验”提供良好的环境支撑。当前,大量的矛盾纠纷和案件,主要是因社会转型中的利益问题而引发,同时也与政府行为不够规范、基层管理机制不够健全、群众法律意识比较淡薄等密切相关。而加强法治建设,可以制约和规范行政权力,促进政府依法行政,避免政府因滥用权力或决策不当而损害群众利益；加强基层社会政治建设,可以进一步健全村民自治制度,制约村干部的权力和行为,保证群众的知情权、决策权、参与权、监督权,从源头上减少矛盾纠纷的发生；加强普法教育,可以帮助群众提高法律素质,以合法、理性的方式来表达自己的诉求,维护自身的合法权益。因此,法治建设是新形势下落实“枫桥经验”的有力保障。
“枫桥经验”为法治建设提供有效手段。当前,我国正处在经济转轨、体制转变、社会转型、政府职能转换的关键时期,社会利益关系的调整十分复杂,新情况和新问题层出不穷,新类型矛盾不断出现。而“枫桥经验”恰恰是化解矛盾的有效手段。“枫桥经验”的基本精神就是在党委领导下,充分依靠群众,把发扬民主与依法办事有机结合,运用各种有效手段,及时化解人民内部矛盾,做到矛盾不上交；就是通过倡导健康向上的文明风尚,调动一切积极因素,努力化消极因素为积极因素,从根本上减少矛盾,维护稳定。因此,“枫桥经验”丰富和完善了法治建设的内容。
法治建设对“枫桥经验”提出新的更高的要求。“枫桥经验”是一面旗帜。这些年来,各地都十分珍惜这一宝贵经验,并视发展创新“枫桥经验”为一种政治责任,随着形势的发展不断赋予其新的科学内涵和时代特征。但同时,我们也应清醒地看到,“枫桥经验”虽然已在各地生根开花,但在工作理念、工作领域、工作方式、工作机制等方面还有许多文章可做,需要我们在实践中进一步探索、发展、创新。
三、创新“枫桥经验”，构建社会主义和谐社会
根据法治建设的要求和新时期“枫桥经验”的时代特征,我们应着力在深化工作理念、拓展工作领域、创新工作方式、完善工作机制等方面下功夫,在落实“枫桥经验”基本精神、基本做法的基础上，创新“枫桥经验”，从根本上、源头上预防和减少矛盾的产生,充分发挥新“枫桥经验”在法治建设中的独特作用，努力构建社会主义和谐社会。
1、进一步深化工作理念。理念是行动的先导。创新发展“枫桥经验”,构建和谐社会，必须按照法治建设的要求,树立正确的工作理念。首先,要牢固树立“以人为本”的理念。以人为本,就是坚持一切从人民群众的需要出发,关心群众冷暖,做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋,努力实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益,决不与民争利；就是要时时讲求尊重人、理解人、关爱人、教育人、提高人,处处从方便、体贴、适合人的需要的角度思考问题、落实决策规划,实行人性化管理,亲情化服务,努力为人的生存发展创造良好的环境条件。其次,要牢固树立“法律至上”的理念。所谓“法律至上”,就是社会主体的一切行为都要以法律为最高权威,任何政党、团体、国家机关、个人都要依据法律行事,而不能凌驾于法律之上；法律必须在整个社会调节机制和全部社会规范体系中居于主导地位,凌驾于其他任何社会规范之上；权力必须以法律为依据,来源于法律,并依法行使,决不能以言代法,以权压法。第三,要牢固树立“科学发展”的理念。坚持科学发展,就必须正确处理局部与整体、眼前与长远的关系。在重视经济增长的同时,注重环境的保护和资源的节约,实现可持续发展；在出台事关群众切身利益的政策措施时,尽可能考虑和兼顾不同阶层、不同方面的群众利益,把改革的力度与社会的承受度统一起来,防止因改革力度过大,导致利益格局发生严重失衡,引起社会不稳定、不和谐。
2、进一步拓展工作领域。“枫桥经验”虽然已在各地生根开花,但在工作的高度、广度、深度上还有待进一步拓展。首先,工作的高度有待提升。“枫桥经验”是化解矛盾促进和谐的有效经验,因此,其基层基础工作重心一直以来都集中在治安、调解等方面,侧重于矛盾纠纷的及时发现和化解；在新的形势下,我们应从构建和谐社会，建设法治国家的高度,努力使基层基础工作的重心从治安、调解为主向全领域拓展,特别是向基层 政治建设方向拓展。通过推进基层政治建设,从源头上预防和减少社会矛盾的产生。其次,工作的广度有待拓展。“枫桥经验”起始于农村,所以在工作层面上一直以行政村、镇为主,工作手段也主要以依靠群众为主；在新的形势下,“枫桥经验”应进一步向街道、社区、企业、各种经济和非经济组织拓展,努力消除社会管理的盲点和死角。工作手段也应该由依靠群众为主向干部示范、干群联手、人人参与拓展,从而构建更宽领域的维护稳定和促进和谐发展的互动平台。第三,工作的深度有待推进。“枫桥经验”早期的工作对象都是本地人,但在流动人口日益增多的今天,我们应进一步加大工作的深度,努力实现从本地人向外地人的拓展,力争把所有社会成员都纳入工作范围。在外来人口管理方面,我们要坚持“教育、服务、管理、维权”并重,坚持从外来人口的需要出发,在劳动就业、子女入学、生活服务、社会保障等方面提供优质服务,以帮助外来人口更快、更好地融入当地社会。在外来人口来源地比较集中的地方,要进一步探索、推广“老乡管老乡”的工作模式,以不断提高管理的亲情化、人性化程度。
3、进一步创新工作方式。创新是“枫桥经验”的灵魂。“枫桥经验”的推广、发展,离不开工作方式的创新。当前,重点要在以下几方面下功夫。首先,组织机构要网络化。在普遍建立乡镇(街道)综治工作中心的基础上,要发挥其辐射功能,进一步健全综治、维稳和平安创建工作网络。通过在村、社区和企事业单位逐步建立综治工作组(站、室)等方法,把综治工作中心的网络延伸到最基层,工作前移到第一线,基本形成上下联动、左右协调、运作高效的维护基层和谐稳定的组织网络和工作体系,实现有人管事、有人干事、有章理事,筑牢维护基层和谐稳定的第一道防线。其次,工作力量要综合化。强化乡镇(街道)党委、政府（办事处）对维稳力量的统一领导,依托综治工作办公室（中心）,把乡镇(街道)的职能部门、县级部门派驻机构如司法、劳动保障、 派出所、法庭等以及群众自治组织的力量、资源、信息等有机地整合起来,使五个指头握成一个拳头,使“单科门诊”变为“综合门诊”,形成总体合力,发挥整体效能。第三,工作方法要多样化。在化解矛盾纠纷时,传统的工作方法主要采取说服甚至压服的方式进行。在新的形势下,我们一方面要继续采取以理服人的工作方法,另一方面也要注重运用法律的手段,通过法德并济,引导群众依法、理性地表达诉求。当前,要重点抓好“七五”普法教育,通过深入研究教育对象与教育环境的变化,根据普法对象的职业特点、年龄特点等运用不同的教育方法,逐步将法律内化为人们心中的一种观念,成为人们规范自身行为的一种准则。
4、进一步完善工作机制。“枫桥经验”是强化基层基础的经验。在推进法治建设，构建和谐社会进程中,不断健全基层工作机制,是创新发展“枫桥经验”的重中之重。首先,要健全完善基层党委政府的工作机制。大力推进基层党委决策的科学化、规范化进程,建立健全关于调查研究、咨询论证、反馈调节的决策程序,努力形成领导、专家、群众相结合的决策体系。结合正在开展的美丽乡村建设,适当调整乡镇在政治和经济管理上的职能,进一步明确基层政府的权利义务关系,防止因基层政府角色错位、越位、缺位而引发社会矛盾；有关职能部门要正确行使法律赋予的有限权力,公开办事制度、办事程序和办事结果,自觉接受群众监督,促进依法规范行政。其次,要健全完善村级自治管理机制。当前,要重点完善村级 决策机制,规范村务公开制度,加强村级工程招投标管理。通过农村基层 管理规范化建设,切实保障村民的知情权、决策权、参与权和监督权,“给群众一个明白,保干部一个清白”,努力从源头上减少社会矛盾。三要健全完善基层矛盾化解机制和不稳定因素预警预测机制。要以乡镇（街道）综治工作中心为平台,进一步完善矛盾纠纷排查调处工作机制,把人民调解、司法调解、行政调解有机结合起来,抓早抓小抓苗头,注重从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生,切实把矛盾纠纷消除在萌芽状态,化解在初始阶段。
作 者：王纪宁 大石桥市人民检察院公诉科 科长
张鹤群 大石桥市人民检察院公诉科 科员
通讯地址：大石桥市二高街6号
邮 编：115100
电子邮箱：dsqjcyjgdw@163.com