论多元化纠纷解决机制的建立和完善
辽宁省营口市行政审批局 李 勇
摘 要：纠纷是人与人之间交往的产物，也是一种普遍存在的社会现象。纠纷与秩序相对，发生纠纷就意味着一定社会范围内的秩序被打破，会造成社会不稳定，会给人们带来损害。虽然纠纷在某种意义上可以推动社会进步，但从整体上来说，纠纷的持续发生总是会带来更多的负面影响。因此，防范纠纷的发生、及时调处纠纷就成为各种形态社会所要解决的核心问题之一。本文从纠纷的起因出发，借鉴西方发达国家，结合国内历史及我国现阶段解决纠纷的基本情况和发展态势，在分析纠纷的多种解决方式的基础上，对我国诉讼与非诉讼方式解决纠纷及衔接问题进行了研究。全文分为四部分。第一部分阐述了多元化纠纷解决机制的概念及非诉讼纠纷解决机制在国外、国内的产生和发展。第二部分论述了多元化纠纷解决机制建立和完善重要性。第三部分分析了我国现阶段多元化纠纷解决方式自身以及诉讼与非诉讼纠纷解决方式在衔接中所存在的问题。第四部分提出了适合我国国情的多元化纠纷解决机制的建议和对策。
关键词：多元化纠纷 解决机制 建立和完善
改革开放以来，我国的社会转型和快速发展不可避免地导致社会矛盾和利益冲突凸显，纠纷复杂、多发与难解成为时代特征，而能否有效控制、解决各种纠纷，直接关系到社会稳定和治理效果，也是改革开放成果能否稳固、民众能否享有获得感的关键因素。在这样的社会背景下，党中央审时度势，从地方到中央，从司法机关到政府部门，从自治组织到企事业单位、社会团体及各行各业，均基于各自的职能、需求和社会责任参与到纠纷解决和治理的探索和实践中。[1]2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。2016年6月，最高人民法院下发了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（以下简称《意见》）和《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》，明确了法院在进一步深化多元化纠纷解决机制改革中的任务，加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有效衔接，规范人民法院特邀调解工作，维护当事人合法权益；2019年8月1日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于建设一站式多元解纷机制 一站式诉讼服务中心的意见》，指出应在法治轨道上统筹各方面资源力量参与社会治理活动，化解矛盾纠纷，强化司法对多元化纠纷解决机制的保障作用。
一、多元化纠纷解决机制概述
多元化纠纷解决机制是与传统的“一元化”化解矛盾的
方法相比较而言的。简单地说，就是由于当前矛盾纠纷主体的多元化、类型的多元化、诉求的多元化，化解矛盾纠纷的思路、方法、措施、途径等也应多元化。
(一)多元化纠纷解决机制的概念
对于多元化纠纷解决机制的含义，中国人民大学法学院范愉教授曾在其论文《以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展》中将其界定为：多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和运作方式相互协调地共同存在、所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统。所谓多元化是相对于单一性而言的，其意义在于避免把纠纷的解决单纯寄予某一种程序，如诉讼，并将其绝对化。法治社会固然必须有司法的权威，但这并不意味着必须由司法垄断所有的纠纷解决，多元化的价值理念、多元化的行为模式以及多元化的纠纷解决方式将会使现代法治更有活力。在多元化的纠纷解决模式下，不排除各种自发的或者来自社会组织的力量在纠纷解决中的作用。
多元化纠纷解决机制可以分为两大类：一类是诉讼的方式，一类是诉讼以外的方式，也即所谓的ADR。[2]ADR是英文Alternative Dispute Resolution的缩写，其意为“替代性(或选择性)纠纷解决方式”，最初是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在着的、诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。目前，在各国司法实践中广为使用的不经过正式的审判程序而解决纠纷的替代性争议解决方式主要有仲裁、调解、谈判、案件评估(case valuation)、法院微型审判(mini-trial)、早期中立评估(early neutral evaluation)、由法官主持的和解会议(judge hosted settlement conference)等。这一概念既可以根据字面意义译为“替代性纠纷解决方式”， 亦可根据其实质意义译为“审判外(诉讼外或判决外) 纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决程序”、“法院外纠纷解决方式”等。[3]当代国际比较法学家将ADR 的共同性特征概括为以下几个基本要素:第一，程序上的非正式性(简易性和灵活性);第二，纠纷解决基准上的非法律化。即无需严格适用实体法规定，在法律规定的基本原则框架内，可以有较大的灵活运用和交易的空间;第三，从纠纷解决主体角度，ADR 具有非职业化特征，可以使纠纷解决脱离职业法律家的垄断;第四，形式的民间化或多样化，其中民间性ADR占据了绝大多数;第五，从纠纷解决者与当事人之间的关系看，包括仲裁在内的ADR的构造是水平式(horizontal) 的或平等的。中立第三人并不是行使司法职权的裁判者(法官) ，当事人的处分权和合意较之诉讼具有更重要的决定意义，因而被称之为更彻底的新当事人主义;第六，纠纷解决过程和结果的互利性和平和性(非对抗性)。[4]在这个意义上，我国的人民调解及其他非诉讼纠纷解决方式，都符合这些基本特征，可以被涵盖在ADR的范畴之内，尽管它们都保持着各自的特殊性。目前，我国已经初步形成了一套有中国特色的多元化纠纷解决机制，具体体现为以诉讼为核心，各种非诉讼方式为补充的相互配合、相互衔接，综合运用政治、经济、法律、行政、教育等多种手段来协调处理社会矛盾纠纷。[5]我国的多元化纠纷解决机制也可以分为诉讼和非诉讼两类方式，诉讼方式即法院判决，非诉讼方式包括调解(人民调解、司法调解、行政调解)、当事人和解、行政裁决、行政复议、仲裁、信访等。
(二)国外非诉讼纠纷解决机制(ADR)的兴起和发展
近年来，调解不仅重新受到国人的重视，而且作为当代ADR (替代性或非诉讼纠纷解决方式)中最重要的形式，越来越为世界各国所推崇。
1、美国——专门的ADR立法
[6]ADR作为争议解决方式，最早开始于美国，初衷是在政府的支持下通过ADR来解决“诉讼爆炸”带来的社会问题，解除法院沉重的诉讼负担。该法规定ADR是指一个中立的第三方通过早期中立评估、调解、小型审判、仲裁等方式，协助法院解决纠纷的过程或程序，但不包括由法官主持的正式庭审在内。
其中的和解会议，是美国法院联邦系统最经常使用的帮助当事人和解的方法，由一名联邦法官或联邦治安法官主持当事人之间的和解会议，法官对当事人的请求作出评估，并帮助当事人了解诉讼中各自的有利点和不利点。主持和调解的法官通常不是该案的主审法官，有时法院专门设立调解法官，有时聘请退休法官或律师来主持和解会议。
近年来，随着西方国家司法改革进程的不断加深，美国许多州都制定了ADR法，ADR因为形式灵活、程序简便、费用低廉等优点受到法律人士的青睐，在欧洲大陆、加拿大、澳大利亚、日本等国家日益受到重视并广泛应用，逐步被纳入法治轨道，形成了与诉讼制度相互衔接、协调并行的多元化纠纷解决机制。
2、英国——设立行政裁判所
英国的矛盾纠纷解决的独特之处在于行政机关对社会矛盾纠纷的介入和干预发挥着重要作用。行政机关在英国被赋予准司法功能，各种各样的行政裁判所建立起来，并发挥着无可替代的作用。在英国，凡违反行政法规而发生的案件，都交由行政裁判所进行专门审理。据统计，当前英国大约有90多种行政裁判所，共有裁判官16000多人，行政辅助人员8000多人。裁判所管辖的案件范围几乎涉及到所有的行政行为，同时，还管辖一部分与社会福利相关的当事人之间的争议。凡是设立了行政裁判所的领域，一般都实行“行政救济穷尽”的原则，相对人对行政机关的具体行政行为不服，首先应当通过行政裁判所申请行政复议，之后才能就有关法律问题向法院上诉。近年来，英国通过行政裁判所处理的案件都在百万件以上，而诉诸法院的行政案件却为数不多，行政裁判所已成为行政案件分流的一个重要渠道。
3、德国——以强制性机构的处理为前置程序
德国为典型大陆法系国家，其法律以严谨著称于世。在面临社会矛盾激增的历史背景下，德国制定了《司法简便化法》和《司法负担减轻法》作为替代性纠纷解决方式。其主要特点是把强制性机构的处理作为起诉前的必经阶段，通过专门设置的调解机构，在诉讼前就对不同的纠纷进行先期的处理。
强制性机构的作用主要表现在以下几方面：一是争议标的在1500马克以下的小额诉讼案件和邻里纠纷案件，必须在诉前进行调解，以化解部分纠纷；二是有关发明专利方面的矛盾纠纷，在诉前必须向联邦所设的裁判所申请仲裁，以仲裁作为提起诉讼的前置程序；三是有关著作权使用费的纠纷，应当向专利局所设调解委员会申请调解；四是有关不正当竞争的矛盾纠纷，州政府在工商协会设立协商所，作为此类纠纷的前置程序；五是有关职业培训的纠纷、雇主与经营协会之间的纠纷，必须先经过诉前调解程序调处，调解不成才可以提起诉讼。
[7]与此同时，世界各国关于诉讼外调解的立法也得到了蓬勃发展。如挪威制定了《纠纷解决法》，规定诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可强制执行；瑞典95%的民事纠纷都依靠调解(含诉讼外调解和诉讼内调解)来解决；日本1951年颁布了《民事调解法》，规定调解协议书具有与判决书同等的法律效力；澳大利亚在1995年成立了国家替代性纠纷解决机制咨询委员会，协助政府制定调解政策，指导调解工作，促进非讼纠纷解决的发展。菲律宾把调解作为初步的诉讼程序，人们遇纠纷必先经过调解，调解不成，由调委会开出证明，才能将纠纷递交法院审理；欧盟制定了一部适用于欧盟各国的《纠纷解决法》，联合国制定了《国际商事调解示范法》，以期通过调解方法提高解决国际商事争议的效率和效益。
(三)非诉讼纠纷解决机制(ADR)在我国的发展
中国的非诉讼纠纷解决机制(ADR)以调解为传统象征。在我国，以非诉讼方式解决纠纷并不是一个新生事物。中国传统文化深受儒家学说影响，孔子的著名政治理想“听诉，吾犹人也，必也使无讼乎”(《论语·颜渊》)，被古代统治者所推崇，“无讼”被视为社会治理的一种理想境界，“息诉”成为封建社会大小官吏的重要施政目标和主要价值选择。[8]南宋社会民间纠纷解决的重要途径就是调节，包括官府调节和民间调节，一旦发生纠纷，常以乡里调节化解纠纷，即使讼至官府，为维护固有礼教和乡里秩序，州县官在审案中也必贯彻着教化，着力加以维护，调节不成再行审断。[9]第一次国内革命战争时期，出现了现代意义人民调解的萌芽，到延安时期，边区人民在党的领导下，发扬中华民族“息讼止纷”的优良传统，通过人民群众自我组织起来，用调解手段解决民间矛盾纠纷，建立和发展了人民调解制度。新中国成立后，人民调解制度被依法确立；改革开放以来，人民调解制度被不断发扬光大。2002年9月，最高人民法院通过了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，以司法解释的形式明确了人民调解协议的性质和效力。司法部制定了《人民调解工作若干规定》，对人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解行为和程序等做出了具体的规定，进一步加强和规范了人民调解工作。之后，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，在全国施行推广。目前，全国共有人民调解组织84万多个，每年调解民间纠纷400多万件，调解成功率超过95%，对于妥善化解人民内部矛盾，维护社会和谐稳定，发挥了不可替代的重要作用，被国际上称为“东方一枝花”。
当前，虽然我国已初步形成以协商和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等组成的多元化纠纷解决方式，但同时应当看到，各种纠纷解决方式的发展程度不尽相同，一些方式的制度化、法制化程度不高，各种纠纷解决方式之间尚未形成统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接的有效机制。
2008年，最高人民法院将建立和完善多元化纠纷解决机制列为年度重点改革项目，建立一个功能互补、程序衔接、能够满足社会主体多种需求的多元化纠纷解决机制，成为当前司法改革的一个重要内容。最高人民法院审委会专职委员、司改办主任景汉朝强调，运用好司法程序和行政手段解决纠纷是国家政权建设的重要方面，同时，还要倡导建立和完善多元化的纠纷解决机制，包括民间的、非官方的纠纷解决手段，构建一种“权力类别多元化”的状态。
二、提高对多元化纠纷解决机制重要性的认识
[10]建设多元化纠纷解决机制，首先要提高全社会对这个问题重要性和必要性的认识。当前，面对每年数以万计的涉诉信访人员和数以千计的各类案件，深刻体会到如此众多的纠纷案件和社会矛盾涌入法院，一方面说明社会上对人民法院纠纷解决能力存在过高期待，另一方面也说明社会上其他纠纷解决机制发育还不健全，不能满足人民群众的需求。因此，越是落实全面依法治国和全面深化改革，越是要重视建设多元化纠纷解决机制，其重要性和迫切性显而易见。
（一）推动多元化纠纷解决机制建设，是尊重纠纷解决规律的必然要求
在社会有机体中，矛盾纠纷本质上是一种社会病症。一个案件或纠纷发生了，表明社会治理方面出了问题，这一点与人体是相似的，身体健康方面出了问题，人就会生病。我们看到，正因为在观念上有一种误解，即以为只要患了病都要去医院甚至大医院，才导致当前的医疗资源配置不平衡，一些大医院医疗压力不断增大，医患矛盾日益突出，伤医案件频频发生，以致很多医生的子弟不愿意从医。回顾我们的传统社会，几千年来，我们国家并没有官办的或民办的医院，看病吃药多靠民间郎中解决，医疗事业多凭家族代代相传，而医患关系和医疗纠纷并没有像今天这么突出，其中经验不仅值得医疗卫生部门总结，而且值得解决社会矛盾纠纷借鉴。解决社会矛盾纠纷，也应当根据其不同性质、不同特点，健全完善多元化纠纷解决机制，让司法和其他官方和民间的纠纷解决机制共同发挥作用，形成合力，这才是解决社会矛盾纠纷的根本之道。
（二）推动多元化纠纷解决机制建设，是满足人民群众维护合法权益的必然要求
常言说，“有权利就要有救济”，否则权利就形同虚设。纠纷解决机制在本质上属于救济权机制，是公民的一项重要权利，救济权的广泛性和实现的艰难性决定了需要多种多样的渠道或机制，而不能仅靠某一种渠道或机制。根据救济权的特点和实现方式，国家有义务、有责任为公民提供多样化的权利救济渠道和机制，以便公民在行使救济权时自主选择。因此，推动多元化纠纷解决机制的建立和完善，是坚持以人民为中心，落实法治为民的应有之义。比如，在劳资矛盾高发的行业和企业，推动建立专门处理劳资矛盾的组织和机构，就能够为劳动者和出资人、管理人维权提供直接便利。
（三）推进多元化纠纷解决机制建设，是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求
国家治理体系和治理能力现代化首先是国家管理体系、管理部门及其能力的现代化，即立法体系、行政体系、司法体系及其立法能力、行政能力、司法能力的现代化。其次，国家治理体系和治理能力的现代化还包括社会治理体系、特别是民间治理体系及其能力的现代化，比如社会与民间组织治理体系的现代化、社会与民间规则治理体系的现代化以及社会与民间矛盾化解与纠纷解决体系的现代化。推动社会和民间的各类现代化治理体系及其能力在实践中落实，并使之充分发挥作用，这才是完整意义上的国家治理体系及其治理能力的现代化。伴随着中国特色社会主义法律体系的初步形成，法治政府建设大步推进，司法改革深入进行，公权力层面的治理体系现代化进程得到了快速法展，治理能力不断提高。而与此形成对照的是，社会和民间的治理体系还没有同步推进，现代化治理能力更有待提高。因此，在未来相当长的一段时间内，推进多元化纠纷解决机制建设，急需“找差距、补短板、促平衡”，工作重点要放在推进社会和民间的纠纷解决机制建设上。
（四）推进多元化纠纷解决机制建设是节约人民群众纠纷解决成本和公共资源的必然要求
为了减少或节约国家对治理成本的投入，西方现代法治国家多奉行“小政府、大社会”的治理模式。所谓“小政府、大社会”，实际上是指政府规模要小一点，管的事情要少一点，把很多治理事务分散到民间，政府支持社会治理体系即民间的治理体系发展壮大，培育其自我管理和自主治理的能力，多管一点事，从而有效降低或节约公共资源投入，充分挖掘和利用社会和民间的治理资源。在我国，人民是国家的主人，财政收入也来自于人民，节约公共资源是法治为民的必然要求。建设多元化纠纷解决机制，充分利用社会治理资源，与实现人民当家作主和发扬人民群众的主人翁精神完全一致。实践中，公检法机关每办理一个案子，监狱部门每关押一个犯人，国家都要投入相应的公共资源，公检法机关办理的案件越多，监狱关押的犯人越多，国家所承担的治理费用也越大，而公共资源终究来自于人民，由人民承担。我国尚处于发展中时期，公共资源不足、公用经费紧缺问题比较突出，尤其在中西部地区，公共资源更是紧张。为应对这个问题，近年来，我国通过立法和政策规范，探索或设立了案件繁简分流制度、小额案件速裁制度、疑罪或轻罪案件不起诉制度、刑事和解制度、社区矫正制度以及认罪认罚从宽制度等，另外还设立了人民调解制度、民商事案件仲裁制度等，这些都是降低司法机关处理相关案件的国家治理成本、减少相关当事人纠纷解决成本的有效制度，应当进一步总结经验，为建设多元化纠纷解决机制提供借鉴。
三、我国纠纷解决机制存在的问题
（一）救济渠道偏少，难以满足纠纷“爆发”式增长的需求
当前，我国的纠纷化解机制主要有法院诉讼、人民调解、行政复议、行政裁决、行政调解、仲裁和公证、申诉和信访等，但面对纠纷“爆发”式增长，这些渠道显得过于单薄和脆弱。有些问题，诉讼也无法妥善解决，特别是面对一些历史遗留问题、环境保护问题、群体性事件等，更需要政治性、政策性的特殊化渠道寻求解决。
（二）依赖司法救济，忽视非诉救济
近年来，各级人民法院受理案件数急剧增加。[11]2015年，全国各级人民法院共受理案件1951万件，审结、执行1671万件，同比分别上升24.67%、21.14%。全国法院实施立案登记制改革以来，共登记立案993.5889万件（初审案件），同比增长23.43%。其中，民事案件同比增长22.9%，行政案件同比增长47.63,%，刑事自诉案件同比增长77.03%。诉讼量的高速增长，使人民法院不堪重负，有限的司法资源难以应对社会纠纷解决的需求。作为一种主要的纠纷解决方式，诉讼有其局限性。特别是有的纠纷并不是简单的权利义务关系，比如一些家庭纠纷、赡养纠纷、邻里纠纷、宗教纠纷、民族纠纷，简单的采用诉讼的方式未必是最佳选择，也不好执行，国家行政机关、各种社会组织等各种纠纷解决渠道没有充分地发挥其潜力和作用。
（三）不同类型的纠纷化解机制之间缺乏良好的衔接机制
多元化纠纷解决机制需要多方参与、互相合作、竞争制约，最终形成解决纠纷的最佳合力，共同为化解矛盾做出贡献。然而，当下在探索和创建“纠纷解决模式”的过程中，并未制定一些硬性的指标和要求，很多部门对于该模式的认识不够彻底、运行机制懈怠、部门间相互推诿，导致“纠纷解决模式”处于一种单靠法院、司法局、多元化调处中心等几个单位和部门单打独斗的局面。同时，民众对于第三方调解组织的不信任也是一个重要因素，长此以往，很容易导致“纠纷解决模式”陷入瘫痪。
（四）人员、经费保障不到位
很多模式建立的专家库中，新生代调解力量成分严重缺乏，如法学专业、社会学专业的大学生及有相关经验工作者、律师、公证员等具备调解专业知识和能力的后备力量欠缺。虽然调解需要社会经验，但是也更需要专业的法律知识，我们要在发挥丰富实践经验的同时也要注重新生力量的培养和新鲜血液的注入，改变当下调解组织老龄化的境况，争取达到老中青完美结合、传承和发展好调解的精髓。同时，由于经费存在问题，并未有相关具体细化的工资保障、保险保障等具体详细配套措施，调解人才迫于生活压力转行的不胜列举。
四、建立和完善我国多元化纠纷解决机制的对策
[12]习近平总书记强调，改革就是奔着问题去的，要坚持问题导向，哪里的问题最突出，哪个疙瘩最难解，就重点抓哪项改革。伴随我国进入法治建设新时期，传统的“摸着石头过河”和“大调解”模式已经开始不适应社会需要，亟需在社会治理体系革新中进行整合。
[13]（一）加强对多元化纠纷解决机制的顶层设计
在总结各地各部门实践经验的基础上进行资源整合、制度完善，对民间性、行政性和司法解纷机制整体布局，逐步形成科学的机制和程序，改善目前各部门相互掣肘、资源浪费、效率低下的状态。在民间社会机制的发展方面，应为人民调节提供更加开放和多元的发展空间，要在继续做好婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地、生产经营、损害赔偿等常见性、多发性纠纷调解的同时，积极参与土地承包、环境保护、劳动争议、医患纠纷、征地拆迁等社会热点、难点纠纷的调解。大力发展各类公益性纠纷服务，同时逐步探索市场化机制的发展模式，并构建合理的管理体制。进一步完善行政性纠纷解决机制，特别是行政调节和申诉、信访制度，强化政府和行政执法机关的责任及解纷能力。继续发挥司法机关在多元化纠纷解决机制中的引领和推动作用，积极探索各种行之有效的实践创新。
（二）加大对多元化纠纷解决机制的人财物保障
一方面，要加大多元化纠纷解决机制建设的人力保障。第一，实现相关工作人员由经验型逐渐向职业型进行转变。[14]各级法院应当建立调解组织和特邀调解员库，将行政调解、行业调解、商事调解及律师调解在内的各方调解组织一并纳入其中，聘请退休法官、检察官，吸收高校老师、专家学者加入到特邀调解员队伍之中。第二，要建立统一的职业培训机制和调解员资质认证制度，提高调解员的准入门槛，并定期对从业人员开展纠纷解决的理论学习和实务培训，考评优秀的纠纷处理人员可以作为调解员的指导教师。第三，探索在法律院校探索设立专门的课程，培养和储备专门进行纠纷解决的优秀人才。
另一方面，要加大多元化纠纷解决机制建设的财力保障。第一，国家需要从宏观层面通盘进行考虑，对纠纷解决的经费保障进行整体性的规划。建立以政府支持为主、纠纷解决行业收费为辅、公益性和市场化运作相结合的经费保障体制。[15]第二，各级政府可结合本地实际情况，将本地诉讼服务中心、诉调对接平台、在线纠纷解决机制（ODR）、ADR制度、特邀调解组织及特邀调解员名册制度等系列建设所需费用纳入到财政预算中给予保障。第三，对于行政调解组织及其他与行政部门相关的调解组织所需费用，则由行政主管部门纳入到部门预算中予以保障。第四，对于公益性的调解组织则按照有关规定通过给予补贴、政府购买相关服务的方式提供支持。
（三）推动诉讼与非诉讼方式的有机衔接
[16]《意见》要求各级法院完善诉讼与综治组织、行政机关、人民调节组织、商事调解组织、行业调节组织、仲裁机构、公证机构等各诉讼外纠纷解决主体的对接，形成化解矛盾纠纷的合力。作为纠纷解决的不同方式，诉讼和非诉讼不可能也不应当相互分离，更需要二者的有机结合和有效互动。首先，要进一步强化诉讼的权威性，把诉讼定位于解决多数纠纷的“最后一道防线”。于此同时，对通过非诉讼方式调节达成协议的，法院也要充分发挥主导作用，依法或依当事人申请做好协议备案、司法确认、制作调解书、作出相关裁定等工作。其次，要积极发展法院附设ADR，即在法院主导下或者在法院委托、指派人员的主导下进行的，以非诉方式解决纠纷的活动。最后，依靠党委统一领导和政府有力支持，构建沟通协调不同纠纷解决方式的有效平台。在目前体制下，党委政府掌握着重要的资源配置权力，由其通过综合治理协调各部门力量参与矛盾纠纷的调处工作，推动多元化纠纷解决机制的完善，更具现实性。
参考文献：
[1]最高人民法院副院长 李少平《人民法院报》2016年7月6日。
[2]《多元化纠纷解决机制》，厦门大学出版社，2005年版。
[3]范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》第四章相关内容，中国人民大学出版社2000年版。
[4]参见[日]小岛武司：《裁判外纷争处理与法的支配》，有斐阁2000 年版，第183 页。
[5]中共中央政法委员会：《法治热点问题解读》，中国长安出版社2008年版，第129页。
[6]齐树洁：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社，2006年版，第559-561页。
[7]吴春平：《化解社会矛盾纠纷需要多元化机制》，载《中国司法》2006年第4期。
[8]朱文慧：《南宋社会民间纠纷及其解决途径研究》，第129页。
[9]中共中央政法委员会：《法治热点问题解读》，中国长安出版社2008年版，第131页。
[10]最高人民法院审判委员会专职委员 胡云腾：《大力提高对多元化纠纷解决机制重要性的认识》，载《人民法院报》2016年7月13日。
[11]浙江省人民检察院检察长 贾宇：《多元解纷机制的制度性创新》，载《人民法院报》2016年10月12日。
[12]《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十九次会议》，新华社北京2016年11月1日电。
[13]胡仕浩：《多元化纠纷解决机制改革精要》《中国法制出版社》第162页。
[14]熊浩：《论中国调解法律规制模式的转型》 [J].法商研究，2018（3），第118页。
[15]龙飞：《论国家治理视角下我国多元化纠纷解决机制建设》 [J].法律适用，2015年版。
[16] 最高人民法院审判委员会专职委员 刘贵祥，载《人民法院报》2016年7月27日。